بررسي آثار بودجه در نظامهاي اقتصادي ايران و تركيه
كتاب بودجه را كمبرگ كنيد
محمود صدري
بودجه سالانه مهمترين سند اقتصادي كشورها به شمار ميرود. حتي در كشورهايي كه سندهاي استراتژيك چندساله تدوين ميشود، آنچه در عالم واقع و به صورت ملموس بر زندگي اقتصادي مردم تاثير مشخص ميگذارد، بودجههاي سالانه است. معناي ساده بودجه همان چيزي است كه مردم به آن دخل و خرج ميگويند. از اين نظر بودجه خوب، بودجهاي است كه بين دخل و خرج آن توازن باشد. دولتها معمولا بودجهها را به همين شكل متوازن تنظيم ميكنند. اما در پشت اين بودجههاي متوازن واقعيت ديگري نهفته است كه هسته مركزي آن قيمتهاي غيرواقعي است. فيالمثل همه آنچه كه ملت و دولت ايران در سال 1384 توليد كردهاند، اگر وارد بازار جهاني شود قابليت مبادله با حدود 190ميليارد دلار كالا را دارد، اما، با همين رقم در ايران ميتوان حجمي از كالاها را خريداري كرد كه قيمت جهاني آنها حدود 600ميليارد دلار است. رقم اول قيمت مبادله است و رقم دوم قيمت براساس شاخص قدرت خريد. اين تفاوت از آنجا نشات ميگيرد كه داراييهاي عمده كشور در اختيار دولت است و دولت با انگيزههاي اجتماعي، اين داراييها را با كمترين بهاي ممكن بين مردم توزيع ميكند. از اين منظر بودجه متوازن واقعي، بودجهاي است كه تفاضل بين قيمت مبادلهاي و قيمت براساس شاخص قدرت خريد صفر يا بسيار كم باشد. در نوشتار زير بودجههاي ايران و تركيه از اين منظر بررسي شده است.
) |
كتاب بودجه در ايران پربرگ و مدخلهاي آن پرشمارند. اين وضع البته منحصر به ايران نيست و ديگر نظامهاي اقتصادي مبتنيبر برنامهريزي و متكيبر اجراي دولتي نيز همين وضع را دارند. به عكس در نظامهاي اقتصادي مبتنيبر تفوق بخش خصوصي كه دولت به انجام وظايف ذاتي خود يعني تامين امنيت، سياست خارجي و قاعدهسازي حقوقي اكتفا ميكند معمولا كتابهاي بودجه كم برگ و مدخلهاي آن كم شمارند. منبع:www.donya-e-eqtesad.com
هدف اين نوشتار مقايسه اين دو نوع اقتصاد و بودجهنويسيهاي برآمده از آن نيست. زيرا تفاوتهاي مبنايي اين نظامها چنان زياد است كه مقايسه آنها دستاورد عملي چنداني نخواهد داشت و صرفا در محدودههاي تئوريك باقي خواهد ماند. تنها از باب نشان دادن اين فاصله ميتوان به اشاره گفت كه در نظامهاي غيردولتي، بودجه دولت غالبا در پنج سر فصل كلي مشتمل بر امنيت و دفاع، هزينههاي ديپلماتيك و كمكهاي خارجي، آموزش و تحقيقات و دارو و درمان، بيمه و بازنشستگي خلاصه ميشود. هزينههاي اين بخشها كه در قالب بودجههاي سالانه تدوين ميشوند كمتر از يك پنجم توليد ناخالص داخلي را تشكيل ميدهند و منبع درآمدي آنها اساسا ماليات و در موارد نادر فروش خدمات تحقيقات و توسعه است.
نمونه مثالي اين شكل بودجهبندي در ايالاتمتحده ديده ميشود و كشورهاي اروپاي غربي و ژاپن در رديفهاي بعدي قرار ميگيرند. كشورهاي نوظهور شرق آسيا به استثناي چين نيز تلاش براي نزديك شدن به اين سبك را آغاز كردهاند و برخي كشورها مانند سنگاپور و كره جنوبي گامهايي بلند براي فاصله گرفتن از بودجههاي حجيم برداشتهاند.
اما تلاشها براي رسيدن به بودجه كوچك در منطقه خاورميانه و جنوب آسيا تاكنون نتيجه ملموسي نداشته است. تنها استثناها دو همسايه ايران يعني پاكستان و تركيه هستند كه اولي به علت حجم پايين درآمد سرانه شايد مبناي دقيقي براي مقايسه نباشد. اما مشابهتهاي تاريخي، حجم توليد ناخالص داخلي، نرخ بيكاري و عناصر مشابه ديگر اين امكان را ميدهد كه بودجههاي ايران و تركيه و نتايج آنها به صورت اجمالي بررسي شود.
ايران و تركيه هر دو حدود 70ميليون نفر جمعيت دارند. توليد ناخالص داخلي ايران به اساس شاخص قدرت خريد 600 تا 620ميليارد دلار و تركيه بين 620 تا 630ميليارد دلار برآورد شده است. سرانه دو كشور 8900دلار، رشد اقتصادي حدود 5درصد و نيروي كار حدود 25ميليون نفر است. اما در ميان ارقام بنيادي اقتصادي دو كشور دو تفاوت معنادار ديده ميشود. جمعيت زير فقر در ايران 40درصد و در تركيه 20درصد است و تفاصل نرخ توليد ناخالص داخلي ايران به اساس شاخصهاي قدرت خريد و قيمت مبادله جهاني حدود 416 ميليارد دلار و در مورد تركيه حدود 269ميليارد دلار است. معناي اين دو رقم اين است كه مردم ايران هر سال 147ميليارد دلار بيشتر از مردم تركيه از كالاها و خدمات ارزان و عمدتا از طريق يارانهها استفاده ميكنند.
ريخت و پاش 147ميليارد دلاري در هزينههاي دولت و ملت ايران در مقايسه با تركيه و دو برابر بودن جمعيت زير فقر ايران نسبت به تركيه نشان ميدهد با وجود آنكه ملت ايران بيشتر خرج كرده است از همسايه مقتصد خود فقيرتر است.
از نظر بودجهاي نيز بودجه دولت ايران امسال حدود 105ميليارد دلار (بدون محاسبه بودجه شركتهاي دولتي) و بودجه دولت تركيه 95ميليارد دلار است. (در تركيه شركتهاي دولتي به معناي مصطلح در ايران وجود ندارد.) با افزودن بودجه شركتهاي دولتي به بودجه دولت، بودجه كل كشور براي ايران حدود 190ميليارد دلار ميشود، حال آنكه بودجه دولت تركيه همان 95ميليارد دلار ميماند يا به علت پارهاي تعهدات و ديون دولت به حدود 110ميليارد دلار افزايش مييابد.
اما از درون اين دو بودجه متفاوت، نتايجي متفاوت و البته معكوس به زيان بودجه بزرگتر حاصل شده است. اقتصاد تركيه به لحاظ تركيب بخشهاي كشاورزي، صنعت و خدمات به ترتيب 2/11، 4/29 و 4/59درصد است. حال آنكه اين تركيب در ايران به ترتيب 30، 25 و 45درصد است.
معناي اين دو دسته ارقام اين است كه اقتصاد ايران كمتر از تركيه صنعتي شده و بافت سنتي آن كمتر تغيير كرده است. با توجه به پايينتر بودن ارزش افزوده در بخش كشاورزي، درآمد مردم تركيه از ناحيه كار مساوي با ايرانيان بيشتر است. زيرا ارزش افزودن بخش صنعت نوعا از كشاورزي و سودآوري بخش خدمات از دو بخش ديگر بيشتر است.
راز اين تفاوت و تفاضل هزينه و درآمد در ايران و تركيه چيست؟ چگونه است كه دو ملت با ويژگيها و سوابق كمابيش مشابه از درون سرمايهگذاري يكسان، سودهاي متفاوت به دست ميآورند و چرا با وجود تاكيد 35ساله بر عدالت اجتماعي در ايران، شكاف درآمدي در ايران زيادتر از تركيه است و در نهايت ارتباط اين وضع با بودجه چيست؟
دو سوم بودجه سالانه ايران متعلق به شركتهاي دولتي است. مثلا در بودجه عمومي سال 1386 از مجموع 2290515ميليارد ريال، 1677104ميليارد ريال آن متعلق به شركتهاي دولتي و بانكها است. اين بخش از بودجه به صورت ظاهري در فهرست دخل و خرج دولت قرار دارد. اما در عالم واقع دولت بابت آن نه هزينهاي ميپردازد كه بخواهد در بخش درآمدي كاري كند و نه سود حاصله از اين بنگاهها به كار دولت ميآيد. زيرا نوعا ترازنامه شركتها به گونهاي تنظيم ميشود كه بخشهاي درآمدي و هزينهاي آنها متوازن ميشود. تنها اتفاقي كه در اين ميان رخ ميدهد اين است كه اين بنگاههاي دولتي به جز موارد استثنايي با هزينههاي بالا و بهرهوري كم اداره ميشوند و دو سوم بودجه يا يك هفتم توليد ناخالص داخلي كشور (بر اساس شاخص قدرت خريد) و يا به عبارت واقعيتر و دقيقتر دو سوم بودجه يا دو سوم توليد ناخالص داخلي كشور (به اساس قيمت واقعي مبادله) به روش غيراقتصادي مديريت ميشود. اين وضع خاص دولت كنوني نيست و از نيمه دهه 1350 تاكنون به ويژگي ثابت بودجههاي ايران تبديل شده است.
بخش ديگر يعني بودجه عمومي دولت يا هزينههاي دستگاههاي حكومتي است. اين بخش بودجه عمدتا صرف دستمزدها و يارانهها ميشود و منابع درآمدي آن عبارتند از فروش نفت، مالياتها و فروش داراييهاي دولت يا اصطلاحا واگذاري و تملك داراييهاي سرمايهاي و مالي.
آنچه در عمل در اين بخش رخ ميدهد دو پديده است.
اول اينكه درآمدهاي پيشبيني شده محقق نميشود. اين وضع گاهي بر اثر برآورد غيرواقعبينانه از بهاي نفت و در غالب موارد به علت محقق نشدن درآمدهاي مالياتي و درآمدهاي حاصل از واگذاري، پيش ميآيد. نتيجه عدمتحقق درآمدها نيز نوعا اين است كه يا دولت با استقراض از بانك مركزي (چاپ اسكناس كه در افواه به پول بدون پشتوانه مشهور است) و يا با رجوع به ذخاير ملي مشكل كسري بودجه خود را حل ميكند. اما اين شيوه مشكلگشايي تبعات اجتنابناپذيري مانند افزايش تورم را به دنبال دارد.
اتفاق ديگر كه شايد مهمترين آفت بودجهنويسي در ايران است در مديريت اطلاعات رخ ميدهد. به لحاظ اقتصادي، اطلاعات بازار چنان گسترده و متنوع است كه هيچ دستگاه اداري متمركزي توانايي دريافت همه اين اطلاعات و حتي بخش كوچكي از اين اطلاعات را ندارد. اطلاعات ناقص و ثابت دستگاه اداري دولت از اطلاعات، اين نهاد را وادار به تصميمگيري در محدوده اطلاعات محدود و ناقص ميكند و نتيجه برنامهريزي بر پايه اطلاعات ناقص به صورت طبيعي ناقص است.
اينكه نتيجه عملكرد اقتصادي و بودجهاي ايران و تركيه با ويژگيهاي مشترك اقليمي، جمعيتي و قابليتهاي يكسان (و حتي برتري درآمدي ايران به دليل وجود نفت)، به طرز چشمگيري تفاوت دارد، به طور مشخص به ساز و كارهاي رابطه دولت و اقتصاد بستگي دارد. از آغاز دهه 1980 ميلادي كه جنبش خصوصيسازي و آزادسازي اقتصاد در تركيه آغاز شد، اين كشور دوراني از تلاطم و تورم لگامگسيخته را پشت سر گذاشت اما در نهايت با تكميل شدن چرخه طرح خصوصيسازي، جهش اقتصادي اين كشور آغاز شد. اصلاحات مشابهي نيز 10سال پس از تركيه، در ايران آغاز شد اما در نيمه راه متوقف ماند. ايران از سال 1368 بنا را به خصوصيسازي گذاشت و اين برنامه تحت عنوان تعديل اقتصادي آغاز شد. اما از سال 1373 كه پيامد طبيعي و اجتنابناپذير و نه لزوما ناميمون – اين طرح يعني تورم پديدار شد، فشار بر دولت افزايش يافت و طرح تعديل متوقف شد. در سالهاي 74 تا 84 طرح تعديل با سرعت كمتر ادامه يافت اما پا به پاي آن و مغاير با هدفهاي بنيادي كوچكسازي دولت و آزادسازي اقتصادي، بر شمار شركتهاي دولتي افزوده شد و تعهدات حمايتي دولت رو به فزوني گذاشت. در يك سال و نيم اخير، فاصله ايران با خصوصيسازي بيشتر شده و حتي سرنوشت طرح استراتژيك اجراي تفاسير تازه از اصول 43 و 44 قانون اساسي هم با سرعت مطلوب پيش نميرود. كند شدن روند واگذاريها و خصوصيسازي و به موازات آن افزايش تعهدات دولت به ويژه يارانه سوخت و پارهاي اقلام غذايي و حملونقل عمومي بيش از 50ميليارد دلار هزينه اضافي بر دوش اقتصاد كشور گذاشته است.
علاوهبر اين محقق نشدن درآمدهاي حاصل از خصوصيسازي از سبد درآمد دولتي حذف شده و جاي آن را دلارهاي نفتي و احيانا ماليات پنهان از طريق افزايش پارهاي خدمات دولتي گرفته است.
ناكامي طرحهاي خصوصيسازي در ايران، بيش از آنكه برآمده از ارادههاي خير يا شر مجريان باشد، در فقدان كارآمدي ريشه دارد. اين استدلال مخالفان خصوصيسازي كه ميگويند نبايد اموال عمومي را به ثمن بخس داد استدلال درستي است و تعهد دولت به عنوان امانتدار مردم ايجاب ميكند كه واگذاريها با دقت صورت گيرد.
اما تجربه تاريخي نشان داده است زيان تاخير در اجراي خصوصيسازي كمتر از زيان ارزان فروشي نيست. بهعلاوه اينكه دولت ناچار نيست لزوما كار را با خصوصيسازي آغاز كند. كار مهمتر، كمهزينهتر و آسانتر، آزادسازي اقتصادي است. يعني اينكه دولت با حذف مقررات دست و پاگير در اخذ مجوزهاي كسب و كار، راه را براي فعالان اقتصادي بخشخصوصي هموار كند تا مردم با پول خود و كار خود به سود بينديشد. به لحاظ نظري و عملي، جامعهاي كه مردمان آن در شرايط آزاد، برابر و رقابتي به كار و توليد بپردازد. سود خود و منافع جمع را بهتر از دولت تامين ميكنند.
تفاوت بنيادي در ايران و تركيه كه يكي را به سوي هزينه زياد و سود كم و ديگري را به هزينه كم و سود زياد رهنمون شده، همين است.
اين روش، كتاب بودجه را كمحجم، تعهدات آن را معدود و تحرك آن را بيشتر ميكند و دولت را از كارگزاري محض توليد و توزيع به نهاد متفكر و قاعدهساز تبديل ميكند كه در زير سايه آن ذهنهاي فكر و دستان كار، فارغ از دخالتها ميانديشند و ميآفرينند و مردمان فارغ از كميابيهاي بيوجه، آنچه را كه ميپسندند در بازار انتخاب ميكنند
(ﻫﺮ ﭼﻴﺰﻱ ﺭﺍ ﻧﺒﺎﻳﺪ ﺑﻪ ﻫﺮ ﻛﺴﻲ ﮔﻔﺖ)